Современное состояние финансово - правового регулирования страховой деятельности - январь 2008 г.
Мамедов А.А.
Организации: IAIS
Эволюция функций государства развивается не только под влиянием внутренних изменений, происходящих в государстве. Современная эпоха — это эпоха глобализации, включающая в себя высоко-динамичное развитие интеграционных процессов в сфере экономики.
В условиях глобализации национальные финансовые системы активно интегрировались в единый планетарный механизм с универсальной системой финансовых институтов. Финансовая глобализация объективно ведет к либерализации и унификации внутригосударственных правовых режимов в финансовой сфере и появлению наднациональных элементов правового регулирования.
В результате формирования глобального финансового пространства происходит постепенное стирание не только экономических, но и законодательных барьеров. Поэтому, рассматривая правовое регулирование финансовых отношений в современный период, нельзя не учитывать мировые интеграционные процессы в финансовой сфере. Формирование единого финансового пространства означает прежде всего согласование норм, регулирующих финансовые отношения, целью которого является ликвидация ограничений, препятствующих свободному движению капитала. В ближайшей перспективе глобализация приведет к унификации законодательства в финансовой сфере на основе принятия норм, имеющих одинаковое содержание и применение на территории национальных юрисдикции. В этих условиях процесс гармонизации, постепенного сближения финансового законодательства государств неизбежен.
Собственно страховая деятельность представляет собой инструмент, позволяющий оптимизировать финансирование процесса восстановления ресурсов, утраченных в результате случайных событий, и тем самым значительно снизить финансовую нагрузку на бюджет государства. Страхование как неотъемлемая функция государства, как стратегическое направление его деятельности дает возможность не только минимизировать и ликвидировать экономические потери, но и в ряде случаев сохранить саму государственность, сохранить экономический суверенитет государства.
Страхование помогает избежать и таких серьезных макроэкономических проблем, как рост государственных расходов и бюджетного дефицита, являющегося инфляционным фактором. Страховая деятельность, отвлекающая из оборота избыточную денежную массу, оказывает антиинфляционное воздействие, и ее следует рассматривать как оптимизирующий фактор формирования платежного баланса страны.
Как показали исследования, важным фактором, определяющим страхование как стратегическое направление деятельности государства, является использование огромных инвестиционных ресурсов страховых организаций, которые во многом предопределили макроэкономические пропорции развития ведущих государств мира. Способность аккумулировать финансовые потоки и направлять их на развитие экономики и превращает страховые организации (пулы и иные структуры) в мощного институционального инвестора.
Так, общая сумма инвестиций страховых компаний в Европе составляет около 28% ВВП, что соответствует примерно 2,2 трлн евро. Уже в начале 90-х годов XX столетия страховые компании Европы, Японии и США управляли общим объемом вложенных средств на сумму 4000 млрд долларов. (По данным Swiss Re, sigma, 2002. № 6. // Страховое ревю. 2002. № 12. С. 35, 37). Инвестиционный потенциал страховых организаций позволяет поддерживать в национальной экономике способность к устойчивому экономическому росту независимо от циклических колебаний. Поэтому в развитых странах от уровня развития страховой деятельности, в особенности от накопительного страхования жизни, во многом зависит состояние кредитно-денежной системы, а также уровень инвестиционной активности.
Таким образом, можно констатировать следующее:
— страхование как функция государства наиболее интегрировано во все сферы жизнедеятельности общества. В страховании как функции государства, особенно в условиях транзитивной экономики, характерной для России, заинтересован как каждый из страхователей, так и государство в целом;
— развитие страхования является государственной задачей;
— страховые фонды, представляя собой мощный инвестиционный ресурс, являются составной частью кредитно-денежной системы государства.
Страхование, являясь одной из важнейших составляющих финансовой системы государства, не может исключаться из процесса глобальной экономической интеграции. Большую остроту вопросу финансово-правового регулирования в сфере страхования придает тот факт, что глобализации деятельности в сфере страхования охватывает все без исключения национальные страховые системы.
Для национальных органов страхового регулирования глобализация породила необходимость создавать международные организации, обеспечивающие координацию действий по публично-правовому регулированию деятельности в сфере страхования. Международная Ассоциация страховых надзорных организаций (IAIS), членом которой является Россия, выработала стандарты, делающие транспарентными и единообразными требования к правовому регулированию финансовых отношений, имеющих место в сфере страхования. Под стандартами финансово-правового регулирования в сфере страхования понимают единые требования к деятельности страховых организаций по поводу обеспечения их платежеспособности и финансовой устойчивости, направленные на защиту интересов страхователей. Стандартами «Core Insurance Principles Methodology» и «Investments Insurance Principles» регулируются основные количественные и качественные параметры требований страхового надзора в области финансово-правового регулирования, к числу которых относят: порядок расчета маржи (резерва) платежеспособности страховых структур; формирование страховых резервных фондов; инвестирование средств этих фондов. При этом подчеркнем, что либерализация правого регулирования в сфере страхования, характерная для условий глобализации, выражается прежде всего: в отказе от методов материального надзора, предполагающих предварительный контроль условий страховых договоров (страховых полисов) и страховых тарифов при выдаче лицензии и превалировании контроля за финансовой устойчивостью и платежеспособностью страховых организаций, т.е. в усилении акцента на финансово-правовом регулировании деятельности в сфере страхования. Понятно, что введение единых финансово-правовых регулятивов в сфере страхования требует проведения большой предварительной работы, связанной с систематизацией, изучением и выработкой адекватных, применимых в различных национальных правовых системах форм и методов регулятивного воздействия государства в сфере страхования. В процессе создания целостного законодательства, подчиняющегося единой правовой логике, необходимо учитывать как не либеральные мировые тенденции в финансовой сфере, так и разнообразную природу национальных правовых систем. Для стран с транзитивной экономикой, к которым относится Россия, чрезвычайно важно уже сейчас осознать, что эти страны уже находятся в условиях глобального, многонационального страхового сегмента экономики, и учитывать это с самого начала процесса формирования национального законодательства, поскольку в современных условиях трудно развивать закрытую, полностью зависящую только от внутренних национальных факторов сферу страхования, уже интегрированную в мировую экономическую систему вследствие глобализации. Глобализация в сфере страхования, проявляющаяся в формировании глобального страхового рынка как составляющего мирового финансового рынка, приводит к тому, что все больше и больше вопросов финансово-правовой проблематики выносится на международно-правовое регулирование и, как следствие из этого, увеличение количества международных договоров, регулирующих финансовые отношения в сфере страхования.
Вследствие глобализационных тенденций в сфере страхования возрастает и роль взаимодействия международного и внутригосударственного права в сфере страхования в современных условиях, которое проявляется в «максимальной приближенности, непосредственном соприкосновении сфер регулирования» (Ануфриева Л.П. Соотношение международного публичного и международного частного права: правовые категории. М.: Спарк, 2002. С. 324) международного и внутригосударственного права.
Так, в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве, учреждающем партнерство между Российской Федерацией с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, подписанном Президентом Российской Федерации Б.Н.Ельциным на о. Корфу 24 июня 1994 г. и ратифицированном Федеральным законом от 25 ноября 1996 г. № 135-ФЗ (Федеральный закон от 25 ноября 1996 г. № 135-ФЗ «О ратификации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны». // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5494), определяются основные принципы сотрудничества в сфере страхования, включая и социальное страхование. Принципы Соглашения легли в основу дальнейшего совершенствования правового регулирования финансовых отношений в сфере страхования между Сторонами Соглашения и, как подчеркивается, «к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества» (Статья 55 «Сотрудничество в области законодательства» «Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны»).
Изменения, связанные с глобализационными тенденциями в сфере страхования, и вызванная в связи с этим необходимость в международно-правовом регулирования страховой деятельности напрямую затрагивают законотворческий процесс, связанный с принятием внутригосударственных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере страхования. При этом выделяем два подхода к финансово-правовому регулированию отношений в сфере страхования в условиях сближения международного и национального права.
Основу первого подхода составляет первоначальная гармонизация, сближение национальных финансовых законодательств в сфере страхования, а именно: порядок формирования страховых резервных фондов; условия инвестирования денежных средств этих фондов; регулирование маржи платежеспособности и финансовой устойчивости страховых компаний. Результатом проведенного сближения национальных законодательств является принятие межгосударственных соглашений, составляющих единое законодательство в сфере страхования. Такой подход заложен в основу создания единого европейского законодательства в сфере страхования.
Началом интеграционного процесса формирования единообразного страхового законодательства стало принятие в марте 1957 г. Римского договора шестью странами — учредителями Европейского экономического сообщества, закрепившего пять принципов, определивших основы интеграционного публично-правового регулирования различных сфер деятельности в странах Европейского Союза: свобода движения капиталов (ст. 67); свобода движения услуг (ст. 59-67); свобода учреждения (ст. 54); свобода движения работников (ст. 48); свобода движения товаров (ст. 3, 9, 10, 12, 17, 18, 33, 36) (Более подробно см.: Топорнин Б.Н. Европейское право. М.: Юристъ. 1998. С. 54-104). Римский договор стал базисным актом, позволившим впоследствии сформировать право стран Европейского Союза, составной частью которого является комплекс Директив, содержащих и финансово-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере страхования.
Координирующие директивы Европейского Союза по правовому регулированию отношений в области страхования, которые вводились в период с 1973 по 2002 г., и определяют действия национальных систем правового регулирования деятельности в сфере страхования. (Более подробно см.: Ги Леви. Европейское страховое право. // Страховое право. 2001. №. 3. С. 58-89; № 4. С. 46-63; 2002. № 1. С. 45-61; № 2. С. 61-73; № 3. С. 52-63).
В странах, входящих в Европейский Союз, были выработаны единые финансово-правовые нормы, охватившие следующие функции финансово-правового регулирования страховой деятельности:
— установление порядка формирования страховых резервных фондов:
— установление правил размещения денежных средств страховых резервных фондов в «покрывающие» активы;
— установление нормативного соотношения между активами и обязательствами страховой организации (маржа платежеспособности);
— установление и ведение учетных систем страховых организаций.
Второй подход не затрагивает основ национальных финансово-правовых режимов в сфере страхования. Основу второго подхода составляет установление правовых режимов: «национального режима» или «режима наибольшего благоприятствования» для иностранных страховых компаний. Именно второй подход характерен для норм, регулирующих финансовые отношения в сфере страхования, содержащихся в Генеральном соглашении о торговле услугами (ГАТС) Всемирной торговой организации (ВТО). При этом каждый член ВТО должен предоставить для любого другого члена ВТО режим не менее благоприятный, чем тот, который он предоставляет для любой другой страны. (Статья II «Режим наибольшего благоприятствования» Генерального соглашения по торговле услугами). Однако Соглашение признает, что предоставление «национального режима» и «режима наибольшего благоприятствования» может быть невозможным в отношении всех видов деятельности, и поэтому допускается, что члены ВТО могут указать конкретные изъятия из этого режима. Приложение ГАТС, регламентирующее деятельность в финансовой сфере, включая и страховую, устанавливает право членов ВТО, независимо от других положений, принимать разумные меры для защиты целостности и стабильности национальной страховой системы, интересов национальных страховых компаний, держателей страховых полисов. При внимательном рассмотрении внутренних законодательных мер, принимаемых государствами для защиты своих национальных экономических интересов, становится ясно, что полностью открытых внутригосударственных страховых сегментов в мире не существует. Во всех странах-членах ВТО устанавливаются определенные, наряду с лицензированием, финансово-правовые ограничительные требования национальных органов страхового надзора к иностранным страховым компаниям. Это касается прежде всего вопросов: контроля платежеспособности и финансовой устойчивости; формирования и размещения страховых резервных фондов; налогообложения иностранных компаний. При этом обращаем внимание, что основное число стран — членов ВТО исходят из курса на сохранение государственного контроля над национальной страховой сферой. Поэтому и считается общепринятым, что национальные интересы практически каждой развитой страны требуют сохранения «национального суверенитета» над ее страховой системой.
Так, в ряде стран Европейского Союза введены отдельные законодательные ограничения по выполнению обязательств в сфере страхования в соответствии с подписанным документом «Понимание обязательств в финансовой сфере», положения которого являются приматом по отношению к положениям ч. 3 «Приложения по финансовым услугам» к ГАТС. Самые жесткие государственно-правовые ограничения в отношении иностранных страховых компаний применяют наиболее развитые страны — США, Германия, Канада и страны ЕС, в которых широко используется асимметричный режим налогообложения национальных и иностранных страховых компаний, фактически сводящийся к весьма эффективной дискриминации последних. И наконец, ряд крупных и достаточно мощных в экономическом отношении стран — таких, как Бразилия, Индия, и даже вроде бы глубоко либерализовавшая свою экономику Чили, — будучи членами ВТО, вообще отказались от принятия на себя каких бы то ни было обязательств в сфере страхования.
В то же время необходимо отметить, в частности, что страхование катастрофических рисков вследствие их масштабности и невозможности принятия на страхование этих рисков подчас даже в рамках целой страны делает необратимым процесс интеграции национальных страховых систем, определенная степень которой является необходимым условием их эффективности. Вместе с тем тот же мировой опыт (Акопова Е.С., Андреева Л.Ю. Интеграция России в единое страховое пространство как проявление процесса экономической глобализации. // Рубикон. Сборник научных работ молодых ученых. Выпуск 26. Ростов на - Дону: Ростовский гос-университет. 2003. С. 62-68.) весьма убедительно демонстрирует, что чрезмерная либерализация доступа иностранных страховых компаний на национальные страховые рынки, отказ прежде всего от финансово-правового регулятивного воздействия со стороны государства в национальном страховом сегменте экономики может породить негативные и крайне трудно решаемые проблемы, которые нам видятся в следующем:
— безвозвратный вывод из национальной экономики существенной части ее долгосрочных инвестиционных ресурсов;
— чрезмерное влияние иностранных страховых компаний, управляющих этими ресурсами, на политику соответствующих государств (в том числе ограничение возможностей государства по использованию страховых механизмов для реализации социальной политики);
— кардинальное повышение зависимости не только национальной страховой системы, но и всей национальной экономики как от колебаний мирового финансового рынка в целом, так и от отдельных международных финансовых спекуляций. Таким образом, рассматривая вопрос о характере взаимодействия в условиях глобализации международного права и национального права в сфере страхования, нам представляется, необходимо исходить из оценки двух взаимосвязанных между собой факторов:
— все более глубокого и разностороннего включения системы правового регулирования государством сферы страхования в межгосударственные интеграционные соглашения;
— равноправные и равноценные, в формально-юридическом отношении, воли государств, лежащие в основе межгосударственных соглашений, в том числе и в сфере страхования, — это лишь своего рода международно-правовой идеал.
В этих условиях, в условиях еще недостаточно окрепшей в финансово-экономическом отношении России примат международного права в сфере страхования, как, впрочем, и в других сферах жизнедеятельности Российского государства, представляет собой, по нашему мнению, неизбежное, подспудное финансово-экономическое давление ведущих мировых держав на Российское государство.
В свете изложенного нам представляется, что ключевой задачей финансово-правового регулятивного воздействия в сфере страхования в настоящее время является главным образом для специфических условий каждой страны сочетание безусловной интегрированности национальных страховых систем в мировую страховую систему, нахождение оптимального правового регулирования финансовых отношений в сфере страхования, препятствующего не только утечке национальных капиталов, а, напротив, использующего эту интегрированность для привлечения капиталов извне для развития национальных страховых систем. Все это в полной мере относится и к России. Мамедов А.А., доктор юридических наук, профессор Российского государственного торгово-экономического университета
Юрист № 2, 2008 г., c.31-34
Обзор страхового рынка 2008 г.
